境外金融机构控股中资银行：定规、受理、审查、决定谁授银监会四权合一？

　　——对《银行控股股东监管办法（征求意见稿）》的四条意见

　　中国的金融机构取得美国银行10%的股权是极其困难的，企图取得20%以上的股权几乎不可能，更不用说取得控制权

　　3月27日，中国银监会公布了《银行控股股东监管办法（征求意见稿）》（下称《监管办法》），并向社会各界公开征求意见。

　　根据银监会公告，为制定该《监管办法》，银监会对银行控股股东监管的有关国际文献、国外监管当局的监管经验和做法进行了认真研究，并结合我国的银行业金融机构和市场发展现状和趋势，依据有关金融法律法规而起草完成。但是，如果与国外的相关法律法规相比较，在关于涉外的监管条款方面，存在着不少值得商榷的地方，没有体现“对我开放”、“对等开放”的精神。

　　第一，由银监会制定境外金融机构取得中资银行控制权的标准和规定是否妥当。

　　金融机构的控制权关系到国家的经济安全和金融安全。境外金融机构取得中资银行控制权的标准、审批的流程、监管机构的授权应该通过全国人大常委会颁布的法律来规定。银监会是全国人大监督之下的执法机构，而执法机构本身在没有得到授权的情况下是不能进行自我授权的，由谁来制定本《监管办法》中有关涉外内容的主体资格应该慎重对待。

　　第二，从国际比较来看，《监管办法》中关于境外金融机构取得中资银行控制权的相关规定过于简单。

　　在美国，有关境外机构取得美国境内银行股权包括控股权受到由《银行持股公司法》、《银行兼并法》、《银行控股权变更法》、《州际银行法》、《联邦存款保险公司改进法》、《国际银行法》、《金融机构现代化法》、《外国银行监管促进法》等诸多法律的约束。美国强调的开放是“对我开放”即对美国开放，而在“对外开放”方面则设置了层层保护网，这是美国式的“对外开放”。

　　相反，中国金融业是在自身的法律法规体系尚未完善的情况下对外开放，类似于放水在先，修渠在后。与国外的相关法律法规体系相比，《监管办法》显得过于简单而缺乏自卫能力。有关境外金融机构控股中资银行的规定，应该在审慎研究之后，以立法的方式另行颁布。在全国人大相关法律颁布之后，对于违背法律的参股和控股行为，中国银监会应该督促外资控股方及时纠正。这样并没有违反WTO《服务贸易总协定》中关于金融服务附件中的规定。

　　第三，本《监管办法》第十条规定，境外金融机构取得中资银行控制权需要符合住所地国家（地区）监管当局相应的审慎监管指标要求。本规定意味着中国银监会承认了海外监管当局的监管素质和监管能力。问题是，当中国的金融机构试图取得境外银行的控制权时，中国银监会为我国金融机构出具的监管意见函是否得到境外监管机构的承认？

　　中国金融机构“走不出去”，往往是因为海外监管当局不承认中国监管机构出具的监管意见。因此，在中国银监会承认境外监管当局的监管标准和监管意见之前，首先必须要求对方监管当局承认中国银监会本身的监管标准和监管意见，从而为中国金融机构的海外收购创造一个对等的法律环境。如果某个境外监管当局不承认中国银监会出具的监管意见函，从而事实上阻碍了中国金融机构在该国的并购行动，那么，我方也不应该承认境外监管当局为其金融机构出具的监管意见函。在弱肉强食的全球化丛林里，在制定“对外开放”的规则之前，必须首先制定并落实“对我开放”的规则。

　　第四，境外金融机构取得中资银行的控制权由谁来决定，可考虑参照发达市场经济国家的金融监管办法。本办法第十二条规定，境外金融机构取得境内中资银行控制权的，由银监会受理、审查并决定。根据这一规定，只要通过了中国银监会的审查和批准，境外机构取得中资银行的控制权就是一路绿灯，而类似的情况在美国是不可想象的。
 

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